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翟峰:解读《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》

发布时间:2018-04-04 作者:翟峰

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    多年前,参考国内外的立法经验,其中有一种方法,叫做“立法质量评估”(Legislation ImpactAnalysis,亦称“立法效果评估”)。而在立法前进行评价或评估的,名之为“立法前评估”。与之相应的,即是在立法完成实施一个时期后进行的评估,此即称之为“立法后评估”……


 



 

     2017年12月18日,全国人大常委会办公厅发布了《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》――据悉,这是全国人大常委会首次发布的立法工作规范!

 

    十八大以来,中共中央不仅一直高度重视和关注立法工作,而且还结合如何进一步提高立法质量,使法律法规更加充分反映客观规律和人民意愿、更加准确适应经济社会发展需求、更加有效解决实际问题等立法工作中的重大课题,相应地作出了系列重大决策。

 

    中共中央在十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中明确提出:要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制,对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。

 

何为“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估”?

 

    其实,这个问题在《规范》的第一条中作了解答:即“为了深入推进科学立法、民主立法、依法立法,充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用,及时妥善解决和处理立法中争议较大的重要立法事项”,所以,要将“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估”。

 

    多年前,参考国内外的立法经验,其中有一种方法,叫做“立法质量评估”(Legislation ImpactAnalysis,亦称“立法效果评估”)。而在立法前进行评价或评估的,名之为“立法前评估”。与之相应的,即是在立法完成实施一个时期后进行的评估,此即称之为“立法后评估”。

 

    我国的“立法后评估”始于本世纪初。最初用于评估行政机关立法行为,主要用于对国务院及地方政府制定的行政法规、政府规章所进行的经济、社会评估。后来,才渐扩展至地方立法机关。当时,一些省级地方人大常委会在其立法工作完成一段时间之后,即相应开展了对其地方性法规立法质量的评估工作。

 

    在中国特色社会主义法律体系基本形成之后,我国立法工作到了一个拐点:即从数量型立法转向质量型立法,从粗放型立法转向精细化立法,从“有法比没法好”、强调立法速度转向攻克立法难题、深度构建现代法制――简言之,即我国立法已进入更加注重科学立法、精细立法、质量立法、民主立法、民生立法的转型阶段。

 

    随着该阶段的社会转型和经济社会的快速发展,我国有些法律规定因不适应社会发展需要而日益凸显出了内容滞后性问题;有些法律规定因存在其前法与后法、上位法与下位法之间相互不尽一致、不够衔接而日益凸显出了技术性问题;有些法律因受制定时客观条件限制而规定过于原则、操作性不强、难以用国家强制力保证其实施而日益凸显出了实效性问题;有些法律因受“部门立法”的公正性、公平性影响而日益凸显出了需要适时加以修改和废除的问题……。

 

    面对上述日益凸显出的立法问题,既需通过“立法后评估”检验其立法质量和效果,又须通过“利益利害关系方以外的机构(简称第三方),运用科学、系统、规范的评估方法,对有较大争议的重要立法事项进行专项研究和综合评估,并提交评估报告”等“第三方评估”的规范工作,以此切实推动相关立法的质量更高、效果更好。

 

如何将“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估”?

 

    按《规范》规定:对重大立法事项的法律草案调整范围、法律草案提出的主要制度暨重要规范的必要性和可行性、法律草案对自然人法人和非法人组织权利义务关系的重大调整、重要法律概念的含义,以及法律草案中的其他重要问题等有较大争议的,即可引入第三方评估的工作规范。

 

    委托第三方开展评估,则可采用定向委托、招标等方式进行委托。而选择第三方时,即应做到公开、透明,并与受委托的第三方签订委托协议之后,再提出具体的委托事项和要求。

 

    委托方根据工作需要,即可将委托事项委托给1-3个第三方进行评估。若委托第三方开展评估的,既可根据评估任务工作量和难易程度等情况合理确定评估经费并在其委托协议中作出具体规定,又可根据委托事项的具体情况,选择高等院校、科研机构、专业智库等单位作为接受委托的第三方。

 

    第三方开展评估工作,应当做到客观、独立、公正,不得进行可能影响评估客观性、独立性、公正性的活动,不得弄虚作假和抄袭剽窃;若有违规违约行为经查证属实的,委托方即可根据情况,采取要求改正、取消委托等办法处理……。

 

    从《规范》的上述规定可见,不仅明确了对争议较大的重要立法事项引入第三方评估须在哪些工作环节开展,而且还明确了开展论证咨询工作的方式、方法及引入第三方评估的工作程序。

 

    ――从工作环节来看, 在法律草案起草和审议修改过程中,对涉及重大利益调整事项的,应当进行论证咨询,而在法律草案列入人大常委会会议议程之后,方可引入第三方评估。

 

    ――从工作环节来看, 法律草案起草中涉及重大利益调整的,应由承担牵头起草工作任务的部门或单位组织开展论证咨询的具体工作;已列入人大常委会会议议程的法律草案涉及重大利益调整的,则应由人大常委会法工委组织开展论证咨询的具体工作;而其开展论证咨询工作,则可根据法律草案所涉事项的具体情况,通过采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行;而委托第三方开展评估,则应由人大常委会法工委根据工作需要,提出拟评估事项,经征求人大有关专委会、常委会有关工委会的意见之后,再报请人大常委会领导批准。而人大常委会法工委既可承??沟谌狡拦赖木咛骞ぷ?,又可作为第三方评估工作的委托方,委托第三方开展评估。

 

将立法中“引入第三方评估”延伸到地方立法的思考

 

    目前《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》暂时针对的还仅是国家法律,暂还不涉及国家行政法规和各省域范畴的地方性法规。其工作层面,目前亦仅限于全国人大及其常委会,还暂不涉及具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关。

 

    然而,关于争议较大的重要立法事项“引入第三方评估”的工作,无论是对目前还是对今后具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关来说,皆应是应当面对的规范地方立法的重要工作。而事实上,不少地方人大常委会已在探索。

 

 

 

 

    例如,重庆市人大常委会近年来根据新《中华人民共和国立法法》的规定,在细化人大及其常委会立法权限和程序、优化立法规划和立法计划的编制流程、强化科学立法民主立法依法立法的制度保障的基础上,为弥补近年修订的《重庆市地方立法条例》对争议较大的立法事项的评估规定尚缺具体操作程序之不足,即通过有序开展立法协商,从第三方评估制度应当包含的评估范围、评估工作启动、评估机构资质、选择评估机构、制定评估方案、评估报告内容、评估报告的验收和交付、评估成果应用等方面,对其地方立法中涉及争议较大的重要事项引入第三方评估的工作规范问题,进行了积极的探索。
 

    又如,广州市人大常委会早在2015年,即围绕充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用和切实提高地方立法质量的这个主题,结合完善人大主导立法工作的机制和程序、健全立法专家库、加快建立基层立法联系点、积极开展立法协商等基础性工作,对争议较大的重要立法事项引入第三方评估。

 

    还有山西、安徽等省级人大常委会暨乌鲁木齐、淮南等市级人大常委会,近年来皆针对其立法过程中所形成的部门之间争议较大的重要事项而引入了第三方评估,取得了不错的地方立法成效。

 

    正因如此,所以小编认为:将“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估”延伸到地方人大不仅很有必要,而且从我国未来立法工作主要面临的并非是大量新法的制定,而是大量法律法规的废、改工作这个角度来看,作为“二次立法”的立法后评估,尤其是将第三方评估引入立法后评估,势必成为我国各级人大未来立法工作的重心。

 

 

 

原文标题:地方立法中“引入第三方评估”之我见――对全国人大常委会《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》的解读

原文来源:立法网微信公众号

 

(立法网  翟峰/文)
 

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