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叶建平:轻扬风帆:亲历温州地方立法“首法”诞生记

发布时间:2017-12-08 作者:叶建平

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    经法规案的提出、审议、表决、批准、公布等一系列法定程序,温州行使地方立法权制定的首部地方性法规——《温州市市容和环境卫生管理条例》终于履行了全部程序,于2016年1月13日正式诞生!


 

 

 

    经法规案的提出、审议、表决、批准、公布等一系列法定程序,温州行使地方立法权制定的首部地方性法规——《温州市市容和环境卫生管理条例》终于履行了全部程序,于2016年1月13日正式诞生!

 

    由此,标志着温州28年来孜孜以求的地方立法权终于开花结果!温州也由此成为《中华人民共和国立法法》修订后浙江省新获地方立法权的设区的市中第一个制定地方性法规的城市,也是全国较为领先的城市。

 

    叶建平先生曾长期在基层人民法院工作并担任副院长10多年,到了人大法工委后,有幸全程参与其中,对期盼中的开局和实践中的摸索感受颇多。

 

    作者以亲历者的视角将他的心得体会娓娓道来,相信会引起大家尤其是地方立法工作者对地方立法权“扩容”后的更多关注和思考。

 

发现立法需求 做足立法准备

 

    温州呼唤地方立法权20多年,获得地方立法权后,能否接得住、开好步、行得远?是一件全市人民都非常关注的大事。

 

    根据立法需求、基础、条件,选择第一件适当的立法项目非常重要。经研究认为,市容和环境卫生管理是维护城市正常运转的一项基础性工作,与人民群众的工作、生活环境密切相关。

 

    近年来,随着“六城联创”“两无三化”等活动的深入推进,温州城市市容环境卫生面貌有了显著改善。但随着城市化的推进和快速发展,在市容和环境卫生管理中也出现了许多新情况、新问题,尤其在建筑物外立面、架空管线、临街经营、道路运输、户外广告、无证商贩、生活垃圾分类、餐厨垃圾、建筑垃圾管理、基础设施建设以及监管执法等方面问题突出,群众反映强烈。

 

    尽管已有国务院的行政法规和省的地方性法规,但温州的上述问题“上位法”或未作规定,或规定得不够明确、具体。因此,结合温州实际,制定本条例很有必要。为此,本条例被确定为温州第一部地方立法。

 

 

 

 

    经梳理,共收到立法项目建议73件,其中城乡建设和管理类49件,环境?;だ?9件,历史文化?;だ?件。建议比较集中的立法项目主要有《温州市珊溪水源?;す芾硖趵贰段轮菔醒愕瓷椒缇懊で;す芾硖趵贰段轮菔惺腥莼肪澄郎芾硖趵返?。

 

坚持民主立法 坚持科学立法

 

    一是广泛征求意见。温州人大城建环保委对条例草案进行初审时,致函十一个县(市、区)的人大常委会要求组织讨论广泛征求意见,召集部分市人大代表和广告协会、物业管理协会、环境卫生协会等利益相关团体人员座谈征求意见,赴杭州、宁波两地进行考察,提出审议意见。

 

    条例草案一审后转到法制委,负责整理审议意见、提出拟处理建议、制订各类会议方案、向全市有关机关单位和市人大代表发函征求意见、在“温州人大”网站公布条例草案公开征求意见。

 

    法工委受常委会委托召开一系列立法调研会议,分五个层次先后召开征求意见座谈会,广泛听取“一府两院”、有关部门、人大代表、专家学者、行业协会、基层组织、企事业单位等社会各界的意见。此外,还召开审议意见专题分析会,法规案提案人、起草单位面商会,初审、二审对接会商会,多次进行各方面沟通。

 

    二是尝试立法协商。温州人大在首次立法活动中,尝试立法协商,建议并经与市政协沟通,召开了有民主党派、工商联、无党派人士、人民团体的政协委员参加的立法协商会。

 

    三是重视专家意见。条例草案审议中,邀请温州大学、温州法学会参加座谈,法制委副主任委员还积极参与了温州大学法政学院、民间智库的一些立法话题沙龙活动,与企业界、律师界的专业代表、与从事标准化工作的高级工程师、与环保部门专家个别沟通意见,还向语言学方面的专家征求意见。

 

    四是争取立法指导。在立法过程中,积极争取省人大的支持,及时报告情况,书面征询意见,当面请示衔接,省人大及时适当的精心指导保证了立法工作不走偏、不走样,保证立法的质量和效果。

 

    五是力求工作实效。为确保调研效果,在征求意见时,提前发送条例草案,同时提出立法定位、规范对象、专项内容、责任设定等四个方面的重点调研提纲;有时在会上发放草案探讨问题参考资料、主要内容的表述分析,引导与会人员有针对性发表意见;还利用网络、微信平台,随时随地沟通问题。

 

 

 

 

    上述活动较好地实现了民主立法、科学立法的价值。条例草案原有条文67条,审议中删改了66条。历经20余次研究、修改,再经法制委会议统一审议,常委会会议二次审议,先后提出了审议结果的报告、条例草案修改稿、草案建议表决稿、修改情况的说明和表决稿,顺利通过市人大常委会的表决和省人大常委会的批准。

 

发扬拼搏精神 脚踏实地工作

 

    一是营造立法氛围。在对常委会组成人员进行地方立法培训的同时,注意加强常规化专业武装。购置《立法法导读与释义》80本分发常委会组成人员及相关工作人员,购置《立法法》600本分发全市人大代表,并逐步建立立法专用图书室,为代表、委员丰富立法专业知识提供服务,同时,通过媒体宣传积极营造良好的地方立法社会氛围。

 

    二是编纂宪法文献。立法工作中,编纂了中国宪法资料汇编30多万字,将我囯自有宪法制度以来包括钦定宪法大纲、广东省宪法草案及至现行宪法及其历次修正等所有宪法性制度文件全面搜罗汇编,同时对有关国际组织、域外国家、地区的宪法性文件列出名称网址、资料索引,以备参酌之用。

 

    三是搜编参阅资料?;惚嗔耸腥莺突肪澄郎芾淼胤搅⒎ú慰甲柿?,分门别类编为四编十四章,共60多万字,较好地发挥查找、对比、借鉴、分析等诸多功能。

 

    四是重视审议记录。立法过程中,引入了会议速记。一审后,对9万多字的会议记录进行整理分类,结合城建委的书面审议意见,提出《<温州市市容和环境卫生管理条例(草案)>审议意见汇总整理及分析说明(稿)》,将审议意见分类整理为两类,一为关于整体层面的审议意见,整理为七大方面,单独书面说明;一为针对章节条款方面的审议意见,整理为对两章的定义和规范方法以及具体三十二个条款的意见,结合草案文本列表对照说明。

 

    五是探索工作方法。立法程序具有民主性、公开性、交涉性及自律性等属性,既是立法机关意志的表达,也有广泛的公众参与,既要重视各方面的意见建议,也要便利各方面了解立法的相关信息。实践证明,进行分类对比是较为可取的方法,为审议、表决发挥了较好的作用。

 

 

 

 

    六是及时梳理回顾。条例公布后,汇编了从法规案的提出到审议、表决、批准、公布、施行全过程的电子档案,共1000多页,分为法规案的提出,专委初审,常委会一次审议,法制委统一审议,常委会二次审议,条例报批,条例公布,条例施行等八个部分,将相关材料按形成时间顺序一一编入,包括红头文件、审议记录、有关表格等均按原样编入,实际上可以替代纸质档案,并且部分电子稿保存了修改、批注痕迹,比纸质档案更能体现真实情况,也可为以后的立法活动提供借鉴。

 

    (作者简介:叶建平,浙江省温州市人大常委会法工委办公室主任,香港城市大学法学博士研究生。)

 



原文来源:立法网微信公众号
 

(立法网  叶建平/文)
 

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