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翟峰:解读《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规定》

发布时间:2018-04-16 作者:翟峰

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    实践证明,“重大利益调整论证咨询”,既要注重调整法与重大利益的关系,又不可忽视立法与各种重大利益协调功能的表达;“探索建立对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询机制”,必须依靠“社会各相关方面的重大利益的代表,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题进行专题论证和咨询”这样的核心立法功能来予以实现……



    不久前,全国人大常委会办公厅接连发布了“两个规范”——《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。

 

    有关“争议较大的重要立法事项引入第三方评估”的工作规范,本刊之前已刊发了翟峰作者的阐释文章。今天刊发的是作者对《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》的解读。

 

 

 

 

何为“重大利益调整论证咨询”?
 

    众所周知,改革开放30多年来,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。市场经济背景下,包括立法利益在内的各种利益冲突日益凸显。此时立法的功能,显得愈来愈突出。

 

    鉴于在利益冲突和矛盾呈现多元化趋势下,需借助立法功能调整利益,实现多元化社会关系协调的实际情况,党的十八届四中全会要求:探索建立对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询机制。

 

    实践证明,“重大利益调整论证咨询”,既要注重调整法与重大利益的关系,又不可忽视立法与各种重大利益协调功能的表达;“探索建立对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询机制”,必须依靠“社会各相关方面的重大利益的代表,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题进行专题论证和咨询”这样的核心立法功能来予以实现。

 

    为此,《规范》第二条即将“重大利益调整论证咨询”明确规定为:按照规定的程序,邀请全国人大代表、有关国家机关代表、军事机关和军人军属代表、人民团体代表、专家学者、基层工作者和群众代表、行业协会代表等,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题,进行专题论证和咨询的活动。

 

 

 

 

制定《规范》的意义何在?
 

    对于“规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作的意义”,《规范》作了明确规定:规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作,其目的在于“健全立法机关与社会公众的沟通联系机制,充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用,深入推进科学立法、民主立法、依法立法。

 

    这一规定揭示的我国规范立法重大利益调整论证咨询制度的意义,既反映了当前立法重大利益调整论证咨询工作的现状,又凸显了当前建立重大利益调整立法论证咨询制度的必要性。

 

当前立法重大利益调整论证咨询的现状


    “探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”是中共中央十八届四中全会决定中提出来的。

 

    其提出的起因,在于我国目前的立法机制和程序面对日益复杂的利益博弈,尚非完善,尚非全能保障各方主体意见的充分表达。

 

    在多重利益冲突下造成的或立法久拖不决,或最终无法出台、出台后不够公正等“立法后遗症”,既造成了日后法律法规执行过程中的诸多纠纷和碍难,又对相关方面的公民、法人和社会组织带来了一定的维权困惑甚至阻碍。

 

 

 

 

从立法上建立重大利益调整论证咨询机制的必要性


    立法工作是一项专业性、政治性、综合性很强的工作,对每部法律法规涉及的领域和专业知识,从事立法工作的人员很难做到门门精通。

 

    对于立法中涉及的错综复杂的重大利益关系的调整问题,立法机关只有通过“或邀请有关机关、社会团体、专家学者等进行充分的论证咨询,或建立让有关方都有序参与立法活动中来的重大利益调整立法论证咨询制度”,才有利其“准确把握各方的利益诉求及其依据的理由,才能作出正确的立法决策”。

 

    为使立法机关在立法中面对涉及重大利益调整问题时能够更好地“集中民智、了解民情、反映民意”,《规范》第一条明确规定“规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作”,要充分发挥“社会力量在立法工作中的积极作用”,彰显了“深入推进科学立法、民主立法、依法立法”的必要性。

 

    为使立法机关在立法中面对涉及重大利益调整问题时能够更好地集中民智、了解民情、反映民意,使立法活动更加符合客观实际和发展规律,《规范》第一条明规规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作,其目的在于“健全立法机关与社会公众的沟通联系机制,充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用,深入推进科学立法、民主立法、依法立法”对实现科学立法、民主立法,进一步提高立法质量具有重要作用和意义。

 

 

 

 

《规范》工作的范围何在?

 

    《规范》中“规范立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作的范围”包括:(一)涉及自然人、法人和非法人组织间权利义务关系重大调整的;(二)涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾的;(三)涉及有不同利益诉求群体之间的重大利益调整的;(四)涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响的;(五)需要进行专题论证咨询的其他重大利益调整事项。

 

    上述内容既属“重大利益调整、需要进行论证咨询”的范围,又属应当“广泛深入听取有关方面意见和建议”之范围。

 

《规范》工作的重点是什么?

 

    小编认为,虽然规范立法中涉及重大利益调整论证咨询工作的重点内容,在《规范》中皆有体现,但对“今后立法听证会”的“更加惯常”,同样应视为《规范》的重点。

 

    我们知道,以往在法律法规的起草和审议过程中,绝大多数立法起草机关或立法工作机构当遇到一些有较大利益争议的重大立法事项时,一般皆会或通过征求相关部门、专家学者、利益相关方的意见,或通过委托一些相关高等院校召开相关立法专业问题的专家咨询会等进行研究,以期达成对这些有较大利益争议的重大立法事项的基本一致意见。

 

    小编认为,在《规范》出台后,作为立法主导机关之一的人大常委会法工委,当再次面对立法“草案涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对自然人、法人或者非法人组织的权利义务有较大影响”时,即应按《规范》的明确规定,不仅“应当召开听证会,听取利益利害关系方的意见和建议”,而且“听证会应当公开进行,并向媒体开放,但依法不予公开的除外。”

 

    当然,这样做,不仅是全国人大常委会法工委相关负责人在作有关分析时指出的“今后立法听证会将更加规范、更加惯常”,而且更是“人民群众普遍关注”的。

 

 

 

 

如何将《规范》工作延伸到地方?

 

    虽然,与立法中“引入第三方评估”一样,目前“立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作”亦然暂时“针对的还仅是国家法律,暂还不涉及国家行政法规和各省域范畴的地方性法规”,其工作层面,目前也还仅限于全国人大及其常委会,还暂不涉及具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关。

 

    然而,“立法中涉及的重大利益调整论证的咨询工作”,无论是对目前还是对今后具有地方立法权或部分地方立法权的各级地方立法机关来说,同样是不得不面对的规范地方立法的重要工作――因为对地方立法中涉及的重大利益调整,通过论证咨询将地方法规是否与上位法相悖进行核对,从而真正有效减少、进而杜绝地方立法随意减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的行为。

 

    而规范地方立法中涉及的重大利益调整论证的咨询工作,既有利地方立法在确立重大利益调整论证咨询制度之后,明规其立法在涉及减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务时应当进行论证咨询,又有利将地方立法中设定的有关公民、法人和其他组织权利义务的事项能够限定在法律规范内,以此既可解决相关法律过于原则而操作性不强的问题,又可起到地方立法与相关法律相得益彰之作用。

 

    然而,要切实杜绝地方立法减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的任性冲动,就有必要对其套牢制度笼头。

 

    而确立论证咨询制度的最大作用即在于,在地方有关方面起草地方法规的过程中,能够倾听民意、凝聚民智,通过规范地方立法中涉及重大利益调整论证咨询的路径,将其起草的地方性法规是否与上位法相悖进行核对,从而最大程度地避免闭门立法,真正有效减少、进而杜绝随意减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的行为。

 

 



 

原文标题:借助立法功能,调整利益冲突——解读《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规定》

原文来源:立法网微信公众号

 

(立法网  翟峰/文)
 

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